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管发进国库集中支付业务是顺应时代需要、运用科技手段、改进资金拨付流程产生的⌒∟?。它是以国库单一账户体系为基础∴,以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托⊿,支付款项时⌒∴,由预算单位或财政部门提出申请⌒▽﹡,经规定审核机构审核后π,将资金通过单一账户体系支付给收款人的一种结算方式♀┊◇。本世纪初♂,我国逐渐开始了国库资金集中支付制度改革♂◇〇。历经近20年的不断优化完善﹡⊿,我国国库资金支出集中支付方式逐渐成熟♂,且随着国库集中支付系统上线∵△◇,国库资金支付效率得到了较大提升♂♂,重大工程、重要项目资金的运转效率得到了有效保证▽。目前来看□┊⊿,集中支付业务主要呈现以下三大特点:一是集中支付成为资金支出的主要渠道?♀⌒,占直接支付金额的比重已超70%;二是直接支付总额和单笔规模较大;三是商业银行代理集中支付业务的收益稳定∵。但随着央行全面经理国库和国库高质量发展理念不断强化☆,基于国库单一账户体系的集中支付方式陆续暴露出一些问题⊿〇,及时解决好这些问题〇,促进国库集中支付业务健康发展成为当务之急↑♂∴。存在的主要问题(一)代理银行超常垫付资金▽?∵。集中支付代理银行根据财政部门或预算单位指令先行办理支付♀△∵,后与人民银行国库进行资金清算⊿∟☆,正常情况下当日垫款结清♂。但由于一方面△☆,财政部门集中支付系统中预算科目、代码参数错误◇♂,无法增加国库集中支付清算额度﹡□,导致当日无法进行资金清算;另一方面□♀┊,预算单位在超过当日清算时点后急用款♂,要求代理银行进行清算∟,造成代理银行垫付资金♂。(二)事中监督效果甚微∵□。一是大额直接支付越过国库审批♀∟♀。根据总行相关制度◇〇,直接支付业务办理资金划拨时无需提供拨款依据也无需国库审批♂⌒,国库事中监督被架空▽。二是财政存款资金规模大、稳定性强﹡,使得商业银行对财政资金的争夺异常激烈﹡。在利益驱动下◇△,代理银行对集中收付业务开展有效监督的效果大打折扣⊿。(三)正常的支付清算秩序受到影响⊿。一是代理银行众多∵﹡∵,增加了国库的清算压力♂┊。二是因财政原因导致集中支付额度信息等错误♂□⊿,代理银行无法在正常时间及时清算资金?♂,客观上影响了国库集中支付的正常清算秩序⊙♀。(四)现行国库信息处理系统(以下简称TIPS)及清算模式需要改进♂┊。一是地方前置系统增加了维护成本和操作风险?。当前开展的市级集中支付电子化↑,代理银行和国库部门都需要专门改造地方前置系统☆,以建立财政和代理银行向TIPS发送清算信息和额度信息通道◇∟。而如果在区(县)级也上线集中支付电子化?♀⌒,仍需要开发前置系统♂♂,开发成本较高♂,增加了地方财政和商业银行的负担△。且地方开发的系统需要单独维护▽,也增加了操作风险和维护成本?◇。二是在现行“先支付后清算”模式下﹡▽,国库被动清算△。无法实现实时的、事中的、逐笔的审核监督∴。这种资金清算的倒逼机制◇♂﹡,严重削弱了国家预算执行的部门间制衡作用♂□,对国库资金安全带来了挑战∟♂。面临的新机遇(一)“国家金库工程”的持续深入推进┊,现代化的国库系统将为改革提供有效支撑⊿┊。2018年▽⊿↑,人民银行等9部门印发的《“十三五”现代金融体系规划》□,将国家金库工程作为国家信息化建设的重要组成部分☆,提升到国家发展的高度﹡∟π,与“金财工程”“金税工程”“金关工程”等国家重点工程具有同等重要的地位﹡▽。与现行国库信息化系统相比∵⌒△,“国家金库工程”具有更加合理的系统架构、更加优异的性能、更加强大的数据应用、更加合理的扩展性、更加可靠的安全保障和完善的系统运维△◇。随后┊△,人民银行总行国库局研究撰写国家金库工程相关业务模块需求♂⌒♀,陆续完成了国库会计核算、风险监管、统计分析、国债管理、国库现金管理等子系统以及国库信息共享服务平台的业务需求撰写任务◇♀。“金库工程”的不断推进⌒,国库信息化系统不断完善∟♂,给国库资金集中支付制度进一步优化完善提供了强大的信息支撑和系统保障〇。(二)央行全面经理国库理念的不断深化┊,支付模式改革也将为预算执行国库事中监督提供有效补充?。大数据背景下↑,国库集中支付电子化管理是深化财政管理体制改革的必然要求♀。随着支付电子化在全国范围内深入推进⊿,其优势逐渐显现♀⊿♂。2019年全国国库工作会议指出◇,要在国库直接支付、集中支付“负面清单”管理等方面依法依规加强监督♀□∴。这既明确了国库事中监督工作的方向┊♀◇,也反映了在集中支付电子化信息化过程中国库监督工作存在的“想管没抓手”的现实困境◇。通过适当优化国库资金集中支付模式?π⊿,借助现代化的国库系统和有效的制度供给☆π♂,丰富国库事中监督信息﹡,创新国库事中监督手段π♂π,也必将推动国库事中监督成为预算执行的有效补充♂。改革的政策建议(一)修订完善集中支付业务管理制度体系♀⊙。一是整体性推进国库集中支付业务制度层级建设↑◇。从法律法规、会计准则到具体管理制度〇,制定明确国库集中支付业务涉及各方的监督职责和具体的核算、监督操作管理规范▽。二是强化代理银行的准入和退出管理♂〇∵。严把国库集中支付业务准入关◇,对于获取了集中支付代理银行资格但一年内未开办业务的代理银行撤销代理资格♂∵♂,对于年度考核落后的代理银行考虑撤销其代理资格⊿∟▽。三是强化对国库集中支付业务出现的违规行为制定相应处罚制度π△〇。根据当前集中支付业务发展制定相关处罚依据♀♂▽,对出现的违规行为进行细化并制定相应的规章制度∴□﹡,使检查人员能够有法可依﹡☆∟,从而提升商业银行对国库集中支付业务的重视程度▽,督促其切实履行好代理国库集中支付业务的职责△△π,提升业务质量∴。(二)建立健全功能强大、覆盖广泛、运行稳定的国库系统﹡∟。借助“国家金库工程”的深入推进↑⌒,积极推动“3T”系统的优化升级♀?,丰富系统功能♂∴♂,拓宽系统应用环境♂♂,提升系统承载力和信息处理能力△▽﹡,强化系统间的信息共享和实时监控↑〇♂。探索将国库集中支付业务全流程、全终端纳入TIPS中∟〇。具体而言〇↑,财政或预算单位通过TIPS发送支付指令;人民银行国库部门通过TIPS能够查看支付指令和相应材料并进行事中审核∴,审核无误后在TIPS中向代理银行发送确认指令♂♀,审核有误的退回财政或预算单位;代理银行通过TIPS查收到支付指令和确认指令后π,进行资金支付﹡☆,随后与人民银行国库进行资金清算∟。同时∴⌒,积极构建国库集中支付业务综合监管体系⌒♀,统一业务操作和管理标准⊙∟,搭建综合监管系统平台π⊙,实现数据深度共享和业务实时监控☆☆∵。(三)构建有利于资金高效运转、有利于财政预算单位操作、有利于代理银行清算的业务流程□♂⌒。利用财政直接支付方式和国库直接支付方式的优势△♂,坚持国库资金直接支付“服务社会、确保安全、科学高效、因地制宜、持续发展”和“有利于财政与中央银行之间互相制衡”的原则π♂,借助商业银行的力量进行业务流程优化π⊿□。具体为:财政部门向预算单位和国库发送额度通知;预算单位给国库发送支付指令;国库传送支付指令给商业银行;商业银行直接拨付至收款人;商业银行汇总向国库申请划款∟?。此优化模式∴⊙,既完善了财政集中支付方式☆♂♂,又克服了国库直接支付存在的一些缺陷◇♂,随着国家金库工程推进中“3T”系统的不断强大♀□,也将会成为国库资金直接支付的较优选择♂♂∟。(四)加大国库监督力度♂。一是强化与人民代表大会的沟通联系┊,严格按人民代表大会批准的预算额度控制支出﹡,对超出预算额度的支出一律拒绝支付↑⊙,并按时向人民代表大会报告预算执行情况△〇⌒,汇总监督中发现的问题π,提出改进建议↑〇△。比如英国审计办公室“事中审核批准支出的法律文本或议会表决案”等职能赋予国库△,进一步加强国库监督职能♂▽⊙。二是建立与审计的沟通协调机制▽,由国库向审计部门提供国库集中支付情况△,支持审计部门有针对性地开展财政审计?☆。三是以开发完善综合监管系统为支撑┊↑,建立健全事前参数设置、事中业务跟踪和事后监督考核的全流程监督体系□□。(作者为人民银行青岛市中心支行副行长)

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